法律手段运用的“四原则”

法律手段是治国理政的最重要的手段,但不是唯一手段。法治思维要求法律手段运用必须遵循一定规则。这些规则主要包括:优先适用规则、协调适用规则、比例原则、程序制约规则。

所谓“优先适用规则”,是指相应事项的处理既有法律手段可以用,又有其他手段可以用,应优先适用法律手段。例如,解决各种社会矛盾和争议,既可以运用诉讼、复议、仲裁等法律手段解决,也可以运用调解、协调、信访、领导批示、办公会议研究和发布“会议纪要”等非法律手段或法律性较低的手段解决。根据“优先适用规则”,解决社会矛盾和争议,应首选诉讼、复议、仲裁等法律手段。只有在不具备适用法律手段条件(如相应争议不属法院受案范围,当事人起诉已过时效等)或者法律手段已经用尽,但争议尚未解决的情况下,才应该选择法律手段以外的手段。但是目前我们一些地方在处理解决社会矛盾、争议时,往往不是首先选择法律手段,而是首先选择信访、领导批示、办公会议研究和发布“会议纪要”等手段。以这些方式处理问题,往往不是完全遵循法律标准,而是遵循“息事宁人”的标准。依此标准,你可能把当事人的争议解决了,他们不再“闹事”了,但是,其他非依此标准对待的更多的人可能就不服了,新的更多的矛盾、争议又产生了。此外,非法律手段用得过多,过频繁,人们会慢慢丧失对法律的信仰,以后想回过来再用法律手段,法律手段到那时则可能就不“灵”了。

所谓“协调适用规则”,是指相应事项的处理有多种手段(包括多种法律手段),在必要时可以综合适用,并协调这些手段之间的相互关系,以求取得最佳的处理效果。例如,城市政府及其城管部门处理摊贩占道经营问题时,可运用的手段就有多种,如制定法规、规章、规范性文件规范摊贩和城管人员的行为,对违法摊贩采取行政处罚、行政强制措施,建立集贸市场安排和引导摊贩集中经营、租门面经营,开办早市、晚市让摊贩限时限地点经营,等等。对于这类事项,可以而且应该采取综合手段治理,不能只想到处罚、强制,尽管处罚、强制是可选择的重要和必要的法律手段之一。

所谓“比例原则”,是指处理相应事项和相关问题,选择适用的法律手段或其他手段的强度要与所处理的问题和事项的性质相适应,成比例,不能“高射炮打蚊子”。有多种手段(包括多种法律手段)可以选择时,一般应选择对行政相对人权益损害最小的手段。例如,对具有某种违法行为的企业,法律规定了多种制裁手段:罚款、停业整顿、吊销证照、关闭。显然,前两种手段对行政相对人权益损害较小,后两种手段对行政相对人权益损害很大。如果相应企业违法行为不是极为严重、恶劣,对社会公共利益具有严重威胁,执法机关就不应选择后两种制裁手段(吊照、关闭),而应选择前两种手段(罚款、停业整顿)。

所谓“程序制约规则”,是指处理相应事项和相关问题,无论选择何种手段,都应严格遵守法定程序或正当程序,受程序制约。主事者不能认为自己选择的是法律手段,遵不遵守程序就无关紧要。例如,政府制定规章和规范性文件无疑是法律手段,制定规章有法定程序规范,必须遵守《立法法》和《规章制定程序条例》所规定的程序。制定规范性文件目前尚无全国统一的法定程序规范,制定机关应遵守正当程序,如通过座谈会、论证会、听证会听取社会公众和专家学者的意见,事前进行必要性、合法性、可行性审查和论证等。